De los chatbots vecinales a algoritmos predictivos de tránsito y seguridad, la Inteligencia Artificial rediseña la gobernanza local en las ciudades. En esta informe especial, expertos analizan cómo esta materia prima de datos optimiza recursos y automatiza la burocracia en tiempo real, abriendo a su vez un urgente debate ético sobre la privacidad, los sesgos algorítmicos y el rol del control humano en las decisiones que afectan a la ciudadanía.
En este informe especial de ÁreaUrbana, nos preguntamos cómo la inteligencia artificial está rediseñando la relación entre los gobiernos locales y los ciudadanos. De los chatbots municipales que responden reclamos a los algoritmos que predicen dónde va a haber un accidente de tránsito antes de que ocurra. La Inteligencia Artificial (IA) ya no es un tema del futuro: es una herramienta que decenas de ciudades del mundo —y algunas de América Latina— comenzaron a usar para gobernar mejor. O para gobernar distinto. La pregunta es si hay alguien vigilando que eso se haga bien.
El municipio que nunca duerme
Hay una imagen que resume bastante bien cómo era la relación entre un vecino y su municipio hasta hace no demasiados años. Una persona que necesitaba hacer un trámite tenía que tomarse el colectivo, buscar dónde estaba la ventanilla correcta, esperar en una fila que podía durar horas, y al final descubrir que le faltaba algún papel. Volvía a su casa, juntaba el papel, y repetía el proceso. Si tenía suerte, en la segunda visita resolvía el asunto. A veces hacía falta una tercera.
Esa imagen no desapareció del todo, pero está cambiando de manera acelerada. En algunas ciudades del mundo —y ya también en varias de la región— los vecinos pueden resolver buena parte de sus trámites desde el teléfono, sin moverse de su casa, a cualquier hora del día. No porque haya un empleado municipal trabajando a las tres de la mañana, sino porque hay sistemas de inteligencia artificial que atienden, procesan, derivan y en algunos casos resuelven. Al respecto, Silvana Pirchi, consultora experta en gobierno abierto del Instituto Argentino de Inteligencia Artificia (INARIA) comenta a ÁreaUrbana “observamos un crecimiento sostenido del interés por la Inteligencia Artificial en los gobiernos locales. Hace algunos años la conversación estaba centrada en la digitalización de trámites y la modernización administrativa. Hoy los municipios comienzan a preguntarse cómo utilizar la Inteligencia Artificial para mejorar servicios, optimizar recursos y fortalecer la toma de decisiones.”
La inteligencia artificial representa una ruptura con esa lógica. No es solo una herramienta más eficiente: es una herramienta que puede, hasta cierto punto, razonar. Puede analizar un reclamo, entender de qué se trata, relacionarlo con otros casos similares y decidir qué hacer con él. Puede leer miles de datos de sensores urbanos y detectar un patrón que ningún ser humano vería a simple vista. Puede conversar con un vecino en lenguaje natural, hacer preguntas de seguimiento, interpretar ambigüedades.
Leandro Ousset, coordinador de Gestión y Análisis de la Comunicación Digital de la Provincia del Neuquén, lo describe con precisión: “durante años, gran parte de los canales digitales del Estado estuvieron más orientados a mostrar gestión o acciones institucionales que a resolver necesidades concretas de las personas. Y mientras tanto, la ciudadanía fue incorporando hábitos digitales cada vez más avanzados.
No es magia. Es estadística avanzada, redes neuronales y décadas de investigación académica que en los últimos años encontraron aplicaciones prácticas gracias a la explosión del poder computacional y la disponibilidad masiva de datos. Pero el resultado, visto desde afuera, tiene algo de asombroso: el Estado empieza a aprender.
En América Latina el proceso de incorporación de tecnología es más desigual, pero también está avanzando. Bogotá implementó sistemas de análisis de datos para optimizar rutas de transporte público y mejorar la respuesta ante emergencias. Ciudad de México tiene plataformas de monitoreo urbano con cámaras inteligentes que pueden detectar accidentes en tiempo real y alertar a los servicios de emergencia. Buenos Aires, Montevideo y Santiago vienen desarrollando proyectos de inteligencia artificial aplicada a la atención ciudadana digital, con chatbots cada vez más sofisticados para responder consultas y gestionar reclamos.
“Entre las experiencias podemos mencionar diversas iniciativas que se están desarrollando en municipios argentinos, tales como la optimización del flujo vehicular, el análisis de patrones delictivos, la automatización de procesos administrativos, la prevención de desastres naturales y el monitoreo en tiempo real de la gestión de residuos” acota el doctor Diego Pando, presidente de la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública (AAEAP)
Pero quizás la aplicación más visible —y la que más directamente cambia la experiencia del vecino común— son los asistentes virtuales municipales. Esos chatbots que aparecen en las páginas web de los municipios y en las aplicaciones oficiales, que responden preguntas, guían trámites, derivan consultas y en algunos casos procesan solicitudes completas. Ya no son los sistemas de respuesta automática torpes de hace diez años, que solo reconocían palabras clave exactas y te llevaban a menús interminables. Los sistemas actuales de procesamiento del lenguaje natural pueden entender preguntas formuladas de maneras distintas, pedir aclaraciones, reconocer cuando el problema escapa a su capacidad y pasar el caso a un agente humano.
En esta línea. Jose Olano Melo, director de Estudios y Proyectos. INARIA, aclara a ÁreaUrbana que “los impactos más visibles aparecen cuando la IA se integra a servicios que forman parte de la vida cotidiana de los vecinos. Hablamos de sistemas capaces de anticipar fallas en infraestructura urbana, optimizar recorridos de recolección de residuos, mejorar la gestión del tránsito o detectar patrones que permitan intervenir antes de que un problema se agrave.”
EL VALOR DE LOS DATOS
Detrás de todos esos ejemplos hay un principio común que conviene entender bien: el valor de la inteligencia artificial para la gestión pública no está tanto en que hace las cosas más rápido —aunque también—, sino en que hace cosas que antes directamente no podían hacerse.
Un municipio mediano recibe, en el curso de un año, millones de datos. Registros de reclamos, datos de tráfico, consumos de servicios, historiales de pagos, denuncias, solicitudes de permisos, resultados de inspecciones, informes de sensores urbanos, información de redes sociales. Durante décadas, ese caudal de información fue prácticamente inútil. Se guardaba en archivos, se volcaba en planillas, se usaba apenas una fracción para informes anuales. El resto se acumulaba sin que nadie tuviera la capacidad de analizarlo en serio.
La inteligencia artificial, y en particular el aprendizaje automático, cambia esa ecuación. Puede procesar esos millones de registros, encontrar correlaciones que no serían visibles para ningún analista humano, construir modelos predictivos y actualizar esos modelos continuamente a medida que llegan nuevos datos. El Estado deja de gestionar mirando el retrovisor —respondiendo a problemas que ya ocurrieron— y empieza a anticipar.
“Lo que es novedoso de la actual fase del desarrollo tecnológico es la generación, extracción y uso de un tipo particular de materia prima: los datos. El volumen, la velocidad y la variedad de datos, fenómeno conocido como big data, constituye un insumo central e inédito. Estos datos alimentan algoritmos que les permiten a los municipios mejorar su eficacia y eficiencia” afirma Dr. Diego Pando, presidente. AAEAP.
Hay un ejemplo clásico para ilustrar esto: el mantenimiento de calles. El método tradicional es reactivo. Se rompe el pavimento, viene el reclamo, se registra el reclamo, se prioriza según criterios más o menos arbitrarios, eventualmente llega la cuadrilla a reparar. Ese proceso es lento, caro y frustrante para todos. Un sistema de IA puede analizar el historial de reparaciones de cada tramo de calle, los datos climáticos que aceleran el deterioro, el volumen de tráfico que soporta cada zona, y construir un mapa de riesgo de deterioro que le permita al municipio planificar el mantenimiento antes de que las calles se rompan. El ahorro puede ser sustancial, y la experiencia para el vecino mejora visiblemente.
La transformación también alcanza la administración interna. La digitalización y clasificación automática de documentos, la detección de anomalías en procesos de compra pública, la automatización de tareas rutinarias que liberan tiempo de los empleados municipales para trabajos que requieren criterio humano. “Cuando una organización empieza a incorporar datos en tiempo real, la lógica deja de ser únicamente planificar, ejecutar y evaluar meses después. Empieza a aparecer la posibilidad de actuar mientras las cosas están sucediendo. Eso permite detectar problemas antes, corregir desvíos más rápido y adaptar políticas o servicios de una manera mucho más dinámica” aclara a ÁreaUrbana Leandro Ousset, Coordinador de Gestión y Análisis de la Comunicación Digital. Provincia del Neuquén
Algunos estudios estiman que entre el 40 y el 60 por ciento de las tareas administrativas en el sector público podrían automatizarse parcial o completamente con las tecnologías disponibles hoy.
RIESGOS, DILEMAS Y PREGUNTAS SIN RESPUESTA
Hasta acá, la historia suena bastante bien. Municipios más eficientes, servicios más rápidos, menos burocracia, mejor uso de los recursos públicos. Y en buena medida, esa historia es real. Pero sería deshonesto contarla sin mirar también el otro lado.
El primero y quizás más urgente de los problemas es el de la privacidad. Para que la IA funcione bien en la gestión pública, necesita datos. Muchos datos. Y esos datos son, en su mayor parte, datos de ciudadanos. Sus movimientos por la ciudad, sus consumos, sus reclamos, sus interacciones con el Estado, sus registros de salud, sus historiales educativos. Cuantos más datos tiene el sistema, más preciso y útil puede ser. Pero también más grande es la cantidad de información sensible que el Estado acumula sobre cada persona. Para el doctor. Diego Pando, presidente de AAEAP “las decisiones algorítmicas comienzan a tener un rol cada vez más relevante en los gobiernos locales y acá hay un riesgo importante: la opacidad de los algoritmos, una especie de caja negra que puede violar la privacidad y protección de datos personales, e introducir sesgos que discriminen a determinados sectores de la población —mujeres, adultos mayores, jóvenes, sectores de bajos ingresos o pequeños y medianos empresarios.”
Los sesgos algorítmicos son uno de los problemas más complejos y menos resueltos de la IA aplicada al sector público. Un algoritmo que decide qué vecinos son prioritarios para recibir asistencia social, si fue entrenado con datos históricos que reflejan discriminaciones pasadas, puede reproducir y amplificar esas discriminaciones de manera automática y opaca.
“Las decisiones públicas que afectan derechos de las personas no pueden quedar exclusivamente en manos de sistemas automatizados. La Inteligencia Artificial debe complementar la capacidad de los funcionarios públicos, no reemplazar su responsabilidad. Por eso resulta fundamental desarrollar marcos regulatorios claros, auditorías periódicas y mecanismos de evaluación de sesgos” agrega Silvana Pirchi, Consultora experta en gobierno abierto de INARIA
Un municipio que digitaliza todos sus procesos sin garantizar la accesibilidad para toda su población no se está modernizando: está creando una nueva forma de exclusión. La eficiencia tecnológica no puede venir a costa de la equidad.
A esto se suma el problema de la dependencia tecnológica. Cuando un gobierno contrata a una empresa privada para que le provea el sistema de IA que gestiona su atención ciudadana, su monitoreo urbano o sus análisis predictivos, ese gobierno queda en cierta medida a merced de esa empresa. Si la empresa sube sus precios, si cambia sus condiciones, si quiebra o si decide que ese cliente ya no le resulta rentable, el gobierno puede quedarse sin las herramientas que ya integró a su gestión. La soberanía tecnológica del Estado es una discusión que apenas está comenzando.
DEBATE ÉTICO
En el corazón de todas estas discusiones hay una pregunta filosófica y política que no es nueva pero que la inteligencia artificial vuelve más urgente: ¿quién controla al Estado?
La respuesta tradicional, en una democracia, es que el Estado es controlado por los ciudadanos a través de sus representantes electos. Las decisiones del gobierno deben poder ser rastreadas hasta algún funcionario que asumió una responsabilidad y que puede ser evaluado, criticado y eventualmente removido por el voto. Esa cadena de responsabilidad es imperfecta —siempre lo fue—, pero es el fundamento del sistema.
La inteligencia artificial complica esa cadena. Cuando un algoritmo toma o influye en miles de decisiones por día, ¿quién es responsable de cada una de ellas? ¿El funcionario que decidió implementar el sistema? ¿La empresa que lo desarrolló? ¿Los ingenieros que lo programaron? ¿Los analistas que definieron los objetivos que el algoritmo fue entrenado para optimizar? Si el sistema comete un error que perjudica a un ciudadano, ¿a quién reclama ese ciudadano?
Son preguntas que los sistemas legales del mundo recién están empezando a responder, con resultados inconsistentes y debates abiertos. La Unión Europea adoptó en 2024 el Acta de Inteligencia Artificial, el primer marco regulatorio integral del mundo para esta tecnología, que establece categorías de riesgo y requisitos de transparencia específicos para los sistemas de IA usados en el sector público. Otros países y regiones están desarrollando sus propios marcos normativos, con enfoques más o menos restrictivos según sus tradiciones legales y sus culturas políticas.
En América Latina, el panorama regulatorio es desparejo. Brasil sancionó en 2021 una Ley General de Protección de Datos que establece principios relevantes para el uso de IA en el sector público. Colombia, Chile y Argentina tienen en marcha debates legislativos y propuestas regulatorias, pero sin llegar todavía a marcos integrales. La mayoría de los municipios que están implementando sistemas de IA lo hacen en un vacío normativo que les da una libertad amplia pero también les quita respaldo legal y les expone a riesgos futuros.
Hay una tensión difícil de resolver entre la velocidad de la tecnología y la velocidad de la regulación. Cuando un marco legal tarda cinco años en aprobarse, la tecnología que regulaba ya fue superada por dos generaciones de sistemas más nuevos. Los reguladores de todo el mundo buscan encontrar fórmulas que sean lo suficientemente flexibles para no quedar obsoletas y lo suficientemente concretas para ser aplicables. No es fácil.
Mientras tanto, los ciudadanos interactúan con sistemas que toman o informan decisiones sobre su vida cotidiana sin saber muy bien cómo funcionan, quién los supervisa ni qué derechos tienen frente a ellos. La asimetría de información entre el Estado y el ciudadano, que siempre existió, se agranda cuando el Estado tiene algoritmos y el ciudadano no.
UN DATO QUE SUELE OLVIDARSE
Hay un aspecto del debate sobre IA en la gestión pública que suele quedar en segundo plano frente a los titulares sobre tecnología y ética: la capacidad real de los Estados para gestionar estos sistemas.
Implementar inteligencia artificial no es comprar un software y enchufarlo. Requiere infraestructura tecnológica, datos ordenados y confiables, personal capacitado para entender cómo funcionan los sistemas y cómo interpretarlos, y procesos de gestión que integren las nuevas herramientas sin romper los flujos de trabajo existentes. En muchos municipios latinoamericanos, faltan dos o tres de esas cuatro condiciones.
El problema de los datos es particularmente serio. La IA aprende de datos, y aprende bien si los datos son buenos. Pero la realidad de muchas administraciones municipales es que sus datos están fragmentados en decenas de sistemas que no hablan entre sí, tienen errores, están desactualizados o directamente no existen en formato digital. “El principal desafío no es únicamente tecnológico, sino institucional. La Inteligencia Artificial requiere municipios capaces de gestionar datos de calidad, capacitar equipos técnicos y construir marcos de gobernanza que aseguren transparencia, trazabilidad y uso responsable de la información pública.” Remarca a ÁreaUrbana Jose Olano Melo, Director de Estudios y Proyectos (INARIA).
La formación del funcionariado existente es quizás el desafío más urgente y el menos atendido. No se trata de convertir a todos los empleados municipales en ingenieros de datos. Se trata de que quienes trabajan con estas herramientas entiendan sus limitaciones, sepan cuándo el sistema puede estar equivocado y mantengan el criterio humano como último filtro.
“No se busca que cada empleado municipal sea un programador de Python, pero sí que desarrolle capacidad de leer, trabajar, analizar y argumentar con datos. El servidor público debe entender de dónde salen los datos que alimentan a la IA, cómo interpretarlos y, fundamentalmente, cuándo dudar de un reporte automatizado” sentencia el doctor Diego Pando, presidente. AAEAP.
Sin esa capacidad crítica, el riesgo es la automatización de decisiones sin responsables. Que nadie revise porque “el sistema lo dijo”.
TENDENCIAS
Mirando hacia adelante, el salto de calidad que representaron los modelos de lenguaje de gran escala va a transformar radicalmente la atención ciudadana digital. Ya no estamos hablando de chatbots que reconocen palabras clave: estamos hablando de sistemas que pueden mantener conversaciones complejas, redactar comunicaciones, sintetizar documentos extensos y guiar a un ciudadano a través de procesos administrativos complicados de manera conversacional.
“Creemos que durante los próximos años la Inteligencia Artificial generativa tendrá un impacto particularmente significativo en la gestión pública. Otra tendencia relevante será la consolidación de modelos de gestión urbana basados en datos en tiempo real: la combinación de sensores, plataformas digitales e Inteligencia Artificial permitirá monitorear servicios públicos, optimizar infraestructura, gestionar la movilidad y anticipar situaciones críticas con mayor precisión” predice Jose Olano Melo, director de Estudios y Proyectos. INARIA
Por su parte Leandro Ousset, Coordinador de Gestión y Análisis de la Comunicación Digital. Provincia del Neuquén anticipa “imagino áreas de Educación preguntando y aprendiendo permanentemente de estudiantes y familias. Áreas de Salud detectando tempranamente patrones de demanda. Áreas de Empleo ajustando programas según las necesidades reales del mercado laboral. La inteligencia artificial puede ayudar a que el Estado deje de trabajar únicamente con promedios y empiece a comprender mejor las particularidades de cada territorio.”
La brecha entre la velocidad tecnológica y la velocidad institucional no va a cerrarse sola, y exige un esfuerzo deliberado de los estados para no quedar siempre corriendo detrás de lo que ya pasó.
EL ESTADO QUE APRENDE A APRENDER
Hay una ironía que vale la pena mencionar al cerrar este recorrido. Durante siglos, el Estado fue la institución más estable y más lenta de las sociedades humanas. La inteligencia artificial lo obliga a hacer algo que va contra su naturaleza profunda: aprender de manera continua y adaptarse en tiempo real.
“Una ciudad verdaderamente inteligente pone a las personas en el centro. La transformación digital no debe medirse por la cantidad de plataformas, sensores o algoritmos implementados, sino por su capacidad para mejorar la calidad de vida, fortalecer la participación ciudadana, ampliar la accesibilidad, promover la inclusión y generar más valor público” concluye Silvana Pirchi, Consultora experta en gobierno abierto. INARIA
“La verdadera pregunta es si seremos capaces de utilizar esa tecnología para construir una relación más cercana entre los gobiernos y las personas. Si logramos que las personas vuelvan a sentir que su opinión tiene impacto para mejorar un servicio o una política pública, entonces la tecnología habrá cumplido un rol mucho más importante: habrá ayudado a reconstruir un vínculo de confianza” reflexiona Leandro Ousset, Coordinador de Gestión y Análisis de la Comunicación Digital. Provincia del Neuquén
El vecino que mandó un reclamo a las tres de la mañana y recibió una respuesta coherente en minutos probablemente no pensó en nada de todo esto. Solo sintió que algo funcionaba. Que alguien —o algo— estaba prestando atención. Que la burocracia, por una vez, no era un muro sino una puerta.
En tanto Jose Olano Melo, director de Estudios y Proyectos. INARIA remarca que “estamos convencidos de que el futuro de las ciudades no dependerá de quién incorpore más tecnología, sino de quién logre utilizar mejor el conocimiento para generar confianza, desarrollo y bienestar”.
Sin dudas la Inteligencia Artificial puede ayudarnos a construir gobiernos más inteligentes, pero el futuro seguirá dependiendo de algo profundamente humano: nuestra capacidad para poner la innovación al servicio de las personas y del interés público.
JOSÉ A. LEMOS
