La Autonomía Municipal está consagrada la Constitución Nacional Argentina de 1994. Hoy, más del 85 por ciento de las constituciones provinciales la incorporan. Realidad, beneficios y su futuro.
En la Argentina, la autonomía municipal se conoce desde el nacimiento mismo de la patria y como señaló el Profesor Doctor Daniel Cravacuore, Director del Centro de Desarrollo Territorial, Universidad Nacional de Quilmes y presidente de la Fundación Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL), existe un debate de larga data sobre el grado de autonomía municipal en el país. La Corte Suprema se pronunció inicialmente a favor de la autonomía municipal, apoyándose en la tradición colonial española y, en la visión de Juan Bautista Alberdi, ideólogo del Estado Nacional. Sin embargo, “en gran parte del siglo XX, la Corte suscribió la tesis de los municipios como organismos puramente desconcentrados sin autonomía alguna, es decir, que eran simplemente, organismos de ejecución de competencias delegadas en ellos por las provincias y limitados a una función puramente administrativa. Esta disputa se resolvió en 1989 cuando la Corte Suprema, en su fallo ‘Rivademar contra el Municipio de Rosario’, se pronunció a favor de la autonomía municipal, algo que las constituciones provinciales venían promulgando desde fines de la década de 1950”.
Esta disposición, explicó el Profesor de Derecho Administrativo, Universidad Nacional de Lomas de Zamora UNLZ – UBA, Alberto Biglieri, se ratificó en la Constitución Nacional de 1994, expresamente en el artículo 123 que, aclara el viejo artículo 5 y dice, ‘Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero’. Esto, “porque si siempre la municipalidad depende del financiamiento de la provincia, entonces, no hay un feedback de relación entre el vecino y el gasto, entre el vecino y la inversión, entre el vecino y la prestación del servicio público. Los que defendemos el municipalismo, no pensamos en que rija una ley en una vereda y otra en la de en frente. Acá la discusión que todavía no hemos zanjado es que se garantice la autonomía de los municipios, luego, la Constitución tiene un montón de otros remedios. Insisto, primero, reconozcamos la autonomía, luego reconocer que los ciudadanos tengan su propia carta orgánica y, después, vemos cómo convenir con cada una de las ciudades. No se puede, no cumplir con la Manda Constitucional como lo hace la provincia de Buenos Aires que, para mí, es violenta. ¡Incumple la Constitución Nacional!”.
En el camino de la Norma Primera, de las 23 provincias argentinas, 20 reconocen la Autonomía Municipal y tres no, Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires, en el caso de las dos primeras por la antigüedad de sus constituciones (1916 y 1962 respectivamente) y la de Buenos Aires, que reformó su Constitución en 1994, pero, no el régimen municipal.
AUTONOMÍA MUNICIPAL
Para el Licenciado en Ciencias Políticas, especialista en Administración Municipal, Organización y Métodos y presidente de Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas CIMA, Enzo Paoletta, la Autonomía Municipal es “la posibilidad que tiene un municipio de establecer su propia forma de gobierno y dictar sus propias normas e instituciones. También, incluye la posibilidad de llevar adelante otras acciones relacionadas con la provisión de servicios públicos, y actos de administración emanados de una personería gubernamental propia y especial. Y, como señala mi colega y estudioso del tema, Eduardo Arraiza, en la Argentina son las provincias las que deben establecer las características de su propio régimen municipal, y, por lo tanto, de su interpretación sobre la autonomía municipal. ‘Cuando se piensa en el régimen municipal argentino, es mejor pensarlo como un conjunto de 23 regímenes diferentes, que guardan similitudes entre sí, pero, que también, pueden tener importantes diferencias’, dice”.
En esta línea, Enrique Fernando Novo, Abogado, Doctor en Derecho Profesor Adjunto de la Universidad Nacional de Río Cuarto (UNRC), aportó que la autonomía municipal implica que los Estados locales pueden y deben autogobernarse y autofinanciarse sin intervención ni dependencia de las provincias a las que pertenecen, ni de la Nación. “Es, la posibilidad que tiene la población de los municipios de elegir a sus propias autoridades y de autonormarse (que incluye la posibilidad de dictarse su Carta Orgánica o Constitución municipal), es parte de la autonomía plena también. Surge del art. 123 de la CN y de los respectivos artículos de las Constituciones provinciales que reconocen expresamente la autonomía en cuestión (en la de Córdoba, a partir del art. 180 en adelante)”.
En tanto, el Economista, especialista en Servicios Públicos y Energía y Ex Subsecretario de Combustibles de la Nación, Cristian Folgar señaló que, “formalmente existe la Autonomía Municipal. En lo hechos la capacidad de gestión efectiva de los municipios se ve limitada por restricciones presupuestaria. En la mayoría de los casos los municipios dependen de la coparticipación de recursos provinciales. Esto hace que las políticas públicas a llevar adelante dependan de fondos recibidos de las provincias (a veces de la Nación)”.
¿Cuándo empezó a tener presencia en el país?, como explicó el Profesor Biglieri, “muchos sostenemos que el órgano primigenio de poder político en la Argentina, previa a la Independencia son los Cabildos, las estructuras de las municipalidades. Es decir, la gobernabilidad de las ciudades de hecho y, a partir de las ciudades y sus regiones, se construyeron las provincias y, a partir de las provincias, se funda la Nación. El Preámbulo de la Constitución lo dice claramente, ‘Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen…’, es decir, las provincias pre existieron a la Nación y en mi análisis sociológico e histórico, las municipalidades fueron las formadoras de esas provincias”, y aclaró que, “había un recorrido histórico-político, pero, no una consagración constitucional porque las provincias, no dejaron claro en el artículo 5 histórico el Régimen Municipal y no consagraron la autonomía y, esto, ha generado muchos años de controversia ideológica”.
Igualmente, indicó que otro problema fueron las constantes interrupciones del gobierno democrático por las dictaduras que ‘entendían a la municipalidad como una delegación/repartición administrativa de las provincias’ y que en la reforma de la Constitución de 1994 se le prestó bastante atención al tema de la Autonomía Municipal.
Sin embargo, para el Profesor Doctor Daniel Cravacuore, la Autonomía Municipal, es la capacidad de autogobierno de un municipio u otra forma de gobierno local o municipal (en el país, más o menos la mitad de esos gobiernos locales, no son municipales, sino que son las comunas, las juntas), sin la intervención de otros niveles. Pero, no alcanza con la declaración constitucional que el gobierno es autónomo, sino que, eso, tiene que ejercerse. Voy más allá de que esté consagrado en la Constitución en el artículo 123 y en la constitución provinciales en mis investigaciones, no es lo mismo el ejercicio de la autonomía en las distintas provincias porque se cruzan un montón de variables competenciales, presupuestarias, de estilo de liderazgo y otras cuestiones que hacen a la capacidad de esos gobiernos de ser gobiernos y no, de ser meras dependencias del gobierno provincial”.
Según datos del Catedrático, en 2021 la Argentina tenía un total de 2.308 gobiernos locales, de estos, 1.171 son municipios y 1.137 gobiernos locales sin jerarquía municipal.
La investigación a nivel mundial acerca de la ‘Medición de la Autonomía Municipal’ encabezada por el Profesor Doctor Andreas Ladner, investigador de la Universidad de Lausana (Suiza), desarrollada en Latinoamérica y, en Chile y la Argentina, particularmente por el Presidente de FINDEL, se presentó al inicio de 2022 en la Unión Europea. En el capítulo, ‘Medición de la Autonomía Municipal en las provincias Argentinas 1990-2020’, un estudio que tomó un período de 30 años ubica al país, comparado con otros del mundo, en un nivel medio, medio-alto y por arriba de Brasil, México, Uruguay y Chile. Pero, este nivel, cambia dentro de la Argentina.
Visto por provincias algunas están en un nivel alto como Córdoba o Corrientes, otras en el nivel medio como Entre Ríos o Catamarca y cierran Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires (estas tres no reconocen la autonomía municipal), sin embargo, “también, hay provincias que están en un nivel ‘operativamente’ más bajo, aún, consagrando la autonomía, como La Rioja y Tucumán. Por eso, no es un problema poner en la Constitución, municipios autónomos, el problema, es el ejercicio de la autonomía”, reafirmó el Profesor Cravacuore y dijo que la situación que se vive hoy es el estancamiento de la autonomía municipal, salvo en Corrientes, que en 1990 estaba en el nivel más bajo del país y hoy está en lo más alto y Tierra del Fuego que, en 1989, se hizo provincia. Ambas, han mostrado cambios sustanciales en los niveles de autonomía de sus municipios. ‘De resto, el sistema está estancado’.
CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El artículo 123 de la CN dice: ‘Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero’. “Este nuevo artículo constitucional, además de asegurar la autonomía municipal, que era un viejo reclamo y anhelo de todos municipios argentinos, incorporó en su redacción según Arraiza cuatro dimensiones que son parte del concepto de municipio autónomo, y que, en algunos casos, ya habían empezado a darse en la práctica. La más distintiva e innovadora de dichas dimensiones fue el ‘… orden institucional…’, que, en la práctica, significa la potestad de los municipios de dictarse su propia carta orgánica municipal (CO). La CO hace las veces de constitución municipal”, explicó el Presidente del CIMA.
La expectativa para lograr la autonomía municipal, “está consagrada en la Constitución Nacional y tiene una historia de reivindicaciones. En varias constituciones provinciales argentinas estuvo en un principio; en algunos casos, reformas posteriores adoptaron esquemas más centralistas, aunque, deben adecuarse al mandato de la Constitución Nacional. Si bien, las provincias pueden regular con mayor o menor amplitud la autonomía municipal, no la pueden desconocer por completo porque, de tal forma, la violarían”, dijo el Arquitecto y Doctor en Urbanismo, director del Programa Diseño y Gestión de ciudades inteligentes e inclusivas de la Facultad de Arquitectura, UBA y presidente de la Fundación Furban, Andrés Borthagaray y aclaró, “es un tema con una larga tradición, que ha sido jerarquizado en la reforma constitucional de 1994. A mi juicio, la autonomía es complementaria de una mayor colaboración entre municipios y de una dinámica de cooperación intergubernamental. Un municipio dentro de un área metropolitana puede ser autónomo jurídicamente, pero, es interdependiente funcionalmente de los demás con los que comparte el territorio común. Además, puede ir de la mano de una mayor integración. No hay una respuesta abstracta a la cuestión de la identidad, es algo a ver caso por caso. En determinadas situaciones hay una estructura de centralidades sobre la que apoyarse, en otras son procesos de urbanización menos estructurados”.
El Representante del CIMA, retomó la importancia de diferenciar entre ser un municipio, y ejercer la autonomía municipal, ya que, “una cosa es la creación de un municipio nuevo (por ejemplo el de Lezama en 2009 que se escindió del partido de Chascomús en la provincia de Buenos Aires) y, otra cosa, es que un municipio ejerza la autonomía de hecho, pudiendo establecer su propia forma de gobierno y administración y lo hace mediante una Carta Orgánica, un documento normativo que los bonaerenses no tienen contemplado. No es equivalente ‘autonomía municipal’ a ‘independencia’ respecto de una jurisdicción municipal/territorial”, y destacó que, “hoy en muchas provincias los municipios logran la posibilidad de tener autonomía completa, con posibilidad de redactar una Carta Orgánica, cuando se supera determinada cantidad de población. Por lo tanto, no siempre hay un proyecto voluntario detrás de la aparición de nuevos municipios autónomos. Queda luego en el impulso de las localidades, el redactar su Carta y ejercer esa posibilidad”.
En esta línea, el presidente de FINDEL acaró que, “la autonomía no es independencia, pero sí, tiene mayor dosis de autonomía. La demanda, viene de los intendentes y de, eventualmente, los legisladores, pero, no del gobierno provincial”.
Así, el Doctor Novo en 2016, fue candidato para Intendente de Río Cuarto, Córdoba y en su plataforma política, propuso la separación junto con otras localidades de la región para constituir una nueva provincia.
“Fue un grito a los sordos oídos de las autoridades provinciales que destinan los fondos en provecho de obras que quedan en Córdoba capital y en el gran Córdoba. La propuesta se basaba en ejercer una posibilidad que surge de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 15) y de la Provincial (art. 110 inc. 8), de desmembrar parte del territorio para generar una provincia nueva. La misma, se compondría de los cuatro departamentos del Sur provincial, con una población y una superficie que superan las de varias de las pequeñas provincias argentinas y se llamaría Pujanza, si un plebiscito así lo confirmaba”, explicó y detalló que el producto bruto regional es altísimo respecto de otras partes del país y permitiría reemplazar “las desastrosas rutas que existen por autovías que unan Río Cuarto con Achiras, Sampacho, Mackenna, Huinca Renancó, Laboulaye y La Carlota, generando un círculo vial comercial y de transporte virtuoso, implosionaría el trabajo y el progreso y disminuiría los accidentes fatales que cotidianamente suceden. Y, de dicho círculo se desprenderían ramales en autovías que comunicarían directamente a las provincias de San Luis, La Pampa y Buenos Aires. Dejaríamos de tener un solo hospital público de envergadura para todo el sur provincial y pasar a tener al menos cuatro. El poder Ejecutivo tendría asiento en Río Cuarto, el Legislativo en Laboulaye y el Tribunal Superior de Justicia en La Carlota, para descentralizar el poder, también territorialmente”.
El punto más destacado para Novo es que, de darse, los pequeños municipios y las comunas beneficiarían por la proximidad del poder político, habría mejores vías de comunicación y mejorarían las ganancias de sus pobladores, además, sería una de las provincias con mejor ingreso per cápita del país, quedando solamente relegada por la CABA. “La autonomía municipal es importante porque permite resolver los problemas esenciales de la casa grande propia, que es la ciudad, sin tener que mendigar a los dos poderes centrales lo que es propio. Ello es indigno, injusto e inequitativo. A más, de inconstitucional. Si el dinero del sur fuera para la gente que lo necesita, nadie lo discutiría. Pero es abusivo e irregular cuando en su gran mayoría pasa a mejorar hasta el hartazgo, la infraestructura de los poderosos del norte, en detrimento de los de más abajo”, remarcó Novo.
CASO EN BUENOS AIRES
Como se indicó anteriormente, una de las provincias que no adhiere en su constitución la autonomía municipal es la de Buenos Aires, por esto, recientemente, 52 jefes comunales de esta provincia pertenecientes a Juntos por el Cambio realizaron un Foro en el concluyeron que la autonomía de los municipios es ‘el mejor camino para llevar mejores servicios y políticas públicas a los bonaerenses’.
Diego Valenzuela, historiador e intendente del Partido Tres de Febrero explicó que la autonomía municipal es un eje de su partido, hay proyectos de ley presentados en la legislatura y van a impulsar fuertemente este año y en 2023 como parte de su programa de gobierno.
“La Provincia de Buenos Aires es la más atrasada del país en el régimen municipal donde tenemos uno que viene del siglo XIX, de 1889. Tuvimos oportunidades de consagrar a la autonomía municipal y las perdimos, como la reforma constitucional de 1994. La autonomía municipal está consagrada en la Constitución Nacional, artículo 123 y la tenemos que plasmar en la Constitución Provincial. Esa es la gran deuda pendiente, no con los municipios, sino con los vecinos”, dijo el Intendente y afirmó, “hoy tenemos autarquía, deberíamos tener autonomía, tanto política, económica, financiera e institucional. Un gobierno municipal autónomo colaborando con la Provincia, es la mejor solución para mejorar la calidad de vida y llevar mejores políticas públicas a los vecinos de cada municipio”.
Por esto, desde hace décadas, en la provincia se han creado grupos que promueven la autonomía municipal, tal es el caso en 2004 del Movimiento para el Reconocimiento de Nuevos Municipios que actualmente reúne a más de 60 comunidades organizadas y representan a unos dos millones de ciudadanos y la preside Patricio Pro que, además, lidera el Movimiento por la Autonomía de Presidente Derqui, su localidad en el partido de Pilar, provincia de Buenos Aires.
“Es importante la autonomía municipal, porque, como ocurre, no solo en los países desarrollados, sino en muchas de las provincias argentinas, la mejor manera de articular una sana relación entre gobierno y gobernados es que el primero se encuentren en el territorio del núcleo social que le toca gobernar. Nadie mejor que un gobierno local para conocer y resolver las problemáticas de su comunidad. Y éstos, no pueden estar alejados, ni en distancia ni en burocracia, de sus ciudadanos porque allí es donde se pierde la razón de un gobierno de proximidad o cercanía (que es la naturaleza del gobierno local)”, aportó Pro.
Señaló que hoy Derqui es una ciudad de 150 mil habitantes, sin agua corriente, cloacas, el 70% está sin asfaltar, faltan patrulleros y hay carencias de todo tipo, dependiendo del gobierno de Pilar, hasta, para cambiar el nombre a una calle.
A 20 años de haber iniciado su causa, “el proceso de reconocimiento de nuevos municipios está paralizado por los intereses mezquinos de los diferentes grupos de poder que, nos han gobernado. Donde hay un reclamo de reconocimiento, hay un intendente boicoteando el pedido, actúan como patrones de Estancia. No quieren ver dividido su poder territorial, político, electoral, económico, etcétera. Gestionamos permanentemente nuestro reclamo buscando un día, algún sector político lo tome como bandera y lo lleve adelante. No ha ocurrido, pero, el que concrete este objetivo, transformará la provincia de Buenos Aires para siempre, que representa el 40% del país, y eso, transformará al país”, explicó Pro.
El movimiento de autonomía municipal, “es positiva siempre que los beneficios superen al costo de crearlos. El Municipio al ser un gestor de ‘cercanía’ mejora mucho la calidad de las políticas públicas, es más fácil que se involucren los ciudadanos. La contracara, es la estructura a crear en cada caso (Poder Ejecutivo y Legislativo)”, dijo el economista Cristian Folgar.
Asimismo, Valenzuela aclaró que ante la autonomía municipal, la carta orgánica es “como una Constitución Municipal que prevé diferentes funciones, atribuciones, competencias, régimen electoral, la autonomía también en materia económica y la fiscal, la posibilidad de tener tribunal de cuentas, tribunal electoral, incluso, que pueda votarse en una fecha propia, generando que los electores puedan mirar los temas locales y barriales a la hora de elegir porque a veces cuando se vota todo junto uno termina votando por lo nacional, sin poder hacer foco en lo municipal que es tan importante”, y especificó, “tenemos un atraso muy grande en este tema, el régimen municipal nuestro sigue hablando de los municipios que se encargan del ornato y la salubridad, cosa que está totalmente fuera de época y desactualizada”.
Para saber cómo encarar este proceso, como ejemplo, desde el CIMA comentaron que, “hemos sido parte del proceso de revisión de la Carta Orgánica Municipal de San Carlos de Bariloche, y actualmente, colaboramos con el Municipio de Junín de los Andes, también, en la revisión de su Carta. Pueden diferenciar en estos procesos dos etapas distintas. La primera es bien técnica, se identifican la realidad y la necesidad normativa de la ciudad, se releva junto con los agentes gubernamentales, se analiza, y se busca asesorar para establecer la mejor pieza legal. Luego, viene la etapa de participación ciudadana, para refrendar y dar apoyo popular a esas normas. Aquí, hay que coordinar y buscar consensos. Sin el visto bueno y el acuerdo de los ciudadanos, es difícil que una Carta Orgánica tenga realmente el efecto legal y ‘autónomo’ que se busca”, explicó Paoletta.
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL HOY
La autonomía municipal es la relación de acceso de la ciudadanía al poder, a los servicios públicos, a la administración, es la relación de cercanía.
Y, “hoy, la distancia del ciudadano común a las decisiones de los órganos nacionales y provinciales es kilométrica literalmente hablando y en los efectos dimensionales de la relación entre el gobierno, las personas que ejercen el gobierno y los ciudadanos, en cambio, del Concejal, el Intendente, ese poder público que elegimos los vecinos y al que tenemos más fácil acceso. El problema, es que lo cotidiano pasa por la Municipalidad y, si la municipalidad no es autónoma, termina siendo una delegación administrativa de alguien que está muy lejos, para comprender lo que queremos cada uno de los vecinos”, afirmó el Doctor Biglieri.
En tanto, el presidente del CIMA expresó que, si el vínculo entre ciudad y provincia es bueno, y el gobierno provincial encuentra en esto también una ventaja, el camino se allana. “Todos ganan cuando el Municipio logra mejorar la gestión territorial. Eso sí, cualquier nueva responsabilidad en el ejercicio de servicios por parte del Municipio debe estar acompañada de los recursos necesarios. De lo contrario, veremos el efecto de los noventa, cuando Nación descentralizó hacia las provincias con el argumento de mejorar la gestión el resultado fue trágico en algunas áreas sensibles. La escasez de recursos en ese proceso provocó las enormes deficiencias que hoy tenemos en infraestructura educativa, por ejemplo”.
Por esto, un factor para concretar la autonomía es el financiamiento, el Economista Folgar puntualizó que “los Municipios (salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que antiguamente era un Municipio y hoy es una unidad de Gestión Autónoma) no pueden solventar sus gastos sin recurrir a la coparticipación. Para que esto ocurriera, debería reformarse el Sistema Tributario y de distribución de ingresos. Los municipios serían los encargados de la recaudación de la mayoría de los impuestos provinciales y, luego, coparticiparían hacia arriba”.
Como anima el profesor de Derecho Administrativo, Universidad Nacional de Lomas de Zamora UNLZ – UBA, “no hay que tenerle miedo a la potestad tributaria de los municipios. Hay que asumir que autonomía política y financiera, incluye la lógica de darle la potestad tributaria a los municipios y, que estos, puedan generar sus propios ingresos sin depender solo de la coparticipación. La distribución nacional no llega a donde debe llegar porque es un fenómeno regresivo, más impuesto nacionales para mayor distribución, hace que sea más cooptada la representación provincial y municipal, siempre, por el estado nacional”.
Según, el presidente de FINDEL, en el país y en América Latina, siempre se están creando nuevos municipios. En la Argentina, por ejemplo, en la Constitución de Corrientes hay herramientas en la norma provincial para que si un intendente quiera pensar la situación e incrementar su dosis de autonomía pueda hacerlo o si hay un grupo de intendentes que quieran llevarlo adelante; recientemente en Misiones, se creó el municipio de Salto Encantado y en Entre Ríos por su reforma constitucional de 2008 que cambio el régimen municipal, la hace, ‘la única provincia que está modificando de arriaba hacia abajo su mapa municipal’.
En la Argentina, “el sistema municipal está bloqueado hace muchos años, al igual, que toda la política de reformas, las últimas fueron en los noventa. La sociedad se mueve y el Estado no, cada vez es más divergente y el ciudadano cree menos en el Estado porque sigue con las mismas reglas y procedimientos. La descentralización debe ser movida provincia por provincia y hay modelos que han avanzado como Corrientes o Tierra del Fuego. El estilo político que usan para gobernar los territorios en la Argentina y, básicamente, el que usan los gobernadores, es el principal impedimento”, afirmó el Profesor Cravacuore.
Finalmente, “el tema de autonomías municipales no está en la agenda. Quienes han logrado su autonomía, ganaron en el fortalecimiento institucional y en la real representación de la sociedad y sus autoridades, el control cotidiano de la autoridad y el control ciudadano, la accesibilidad más directa, beneficia institucionalmente a toda la comunidad. Esta herramienta a nivel municipal da la fuerza al ciudadano en el control de la cosa pública cotidiana. La cláusula de autonomía está bien, hay que sostenerla y cumplirla en todo el país”, concluyó el Doctor Biglieri.
POR PATRICIA OSUNA GUTIÉRREZ
